阜陽慧居環(huán)?？萍加邢薰?/strong>
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這項研究是由來自美國麻省理工學院、田納西大學和美國海軍研究實驗室
充分發(fā)揮縣級政府對環(huán)境執(zhí)法的支持作用
來源:中國環(huán)境報
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作者:李賢義
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發(fā)布時間: 2021-01-25
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——中央黨校教授趙建軍談環(huán)保垂改在基層的落實落地問題
◆中國環(huán)境報記者李賢義
省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革（以下簡稱環(huán)保垂改）是對地方生態(tài)環(huán)境管理體制的重塑性改革。截至目前，全國31個?。▍^(qū)、市）都已出臺政府部門生態(tài)環(huán)境保護責任分工規(guī)定，各地已實現(xiàn)建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護管理新體制改革目標。如何處理好垂管機構(gòu)與地方政府之間的關系，確保垂改取得實效？就此，本報記者采訪了中央黨校哲學部教授趙建軍。
中國環(huán)境報：請簡單介紹一下環(huán)保垂改的基本情況，還有哪些方面需要改進？
趙建軍：環(huán)保垂改的一項重要功能就是改變環(huán)保管理體制“以塊為主”的運行弊端?？傮w來看，環(huán)保垂改之后地方保護主義對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預明顯減少。
通過環(huán)保垂改，市級生態(tài)環(huán)境部門實行以省級生態(tài)環(huán)境部門為主的雙重管理，縣級生態(tài)環(huán)境部門作為市級相關部門的派出機構(gòu)，在一定程度上解決了環(huán)保干部“站得住頂不住，頂?shù)米≌静蛔 钡碾y題；監(jiān)測事權(quán)“上收”，將“考核誰、誰監(jiān)測”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l考核、誰監(jiān)測”，提高了監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量；執(zhí)法力量“下沉”，加強了市縣生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作，使生態(tài)環(huán)境執(zhí)法行動更加有效。
同時，通過上收市縣兩級生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)察職能，建立了專司“督政”的環(huán)境監(jiān)察體系，強化對市縣兩級黨委政府及其相關部門的監(jiān)督；通過制定黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則等舉措，形成了齊抓共管工作格局。
環(huán)保垂改的目的在于加強對生態(tài)環(huán)境問題的集中管理、調(diào)動地方政府的積極性、實現(xiàn)環(huán)保領域政府管理的創(chuàng)新。但隨著環(huán)保垂改工作向縱深推進，在縣級生態(tài)環(huán)境部門的工作中也逐步暴露出一些操作性難題。
比如，縣級政府無法落實環(huán)保責任，在生態(tài)環(huán)境問題上喪失主動權(quán)；市級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法派出機構(gòu)在縣級執(zhí)法出現(xiàn)一些監(jiān)管空白；市縣兩級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法部門之間出現(xiàn)一定的協(xié)同溝通障礙。
中國環(huán)境報：提升環(huán)保垂改實效的關鍵是什么？
趙建軍：上述問題的形成表面上可以歸結(jié)為環(huán)保垂改帶來的機構(gòu)部門重組、隸屬關系變更等原因。但實際上，地方政府的能動作為才是新舊制度轉(zhuǎn)換過程中的關鍵。應該看到，問題發(fā)生在基層，越到基層越具體，因此破解問題的關鍵也是在基層。
垂直管理不是“包攬”，省市級生態(tài)環(huán)境部門更多的是發(fā)揮監(jiān)督作用，而實際生態(tài)環(huán)境工作的開展還是要依靠縣級政府。國際經(jīng)驗也表明，對于單一制國家的共管性事務，垂直管理也大多是督辦性的。
因此，充分發(fā)揮環(huán)保垂直管理體制有效性的一個思路，就是在生態(tài)環(huán)境領域強化督辦性的垂直管理，而督辦作用的發(fā)揮是以地方政府積極性作為前提的。
從這個意義上說，加強地方政府的作為是提升環(huán)保垂改實效性的關鍵。因此，解決上述問題的關鍵是更好地調(diào)動縣級政府的主動性、能動性。
中國環(huán)境報：針對在基層存在的難題，您有哪些具體建議？
趙建軍：主要有三方面的建議。
一是重視縣級政府在生態(tài)環(huán)境工作上的抓手問題。在環(huán)保垂改工作推進中，既看重“垂”的價值，還要發(fā)揮“管”的作用。
一方面，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)的業(yè)務職能進行垂直，交由省市級部門直接管理。一方面，生態(tài)環(huán)境部門的相關行政管理職能仍歸地方政府，特別是對原來行之有效的一些管理機制，應予以一定程度的延續(xù)。這樣既可以保證監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)的組織獨立性，也能夠賦予地方政府一定的權(quán)力來落實生態(tài)環(huán)保責任。
二是進一步明確“條”與“塊”的職責，處理好垂管機構(gòu)與地方政府的關系。生態(tài)環(huán)境問題與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，也正因為如此，要充分發(fā)揮地方政府對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的支持作用。
生態(tài)環(huán)境部門應該有效理清地方政府和其他負有環(huán)保職責部門的事權(quán)，在“條”上明確職責范圍，在“塊”上強化主體責任，減少職責的交叉和重疊。可以通過細化環(huán)保責任清單，進一步增強地方政府監(jiān)督力量，提升地方政府對于環(huán)境保護的重視程度，在垂管機構(gòu)和地方政府之間形成職能清晰、相互補充的關系，提升地方政府履職過程中的積極性。
三是建立垂管機構(gòu)與地方政府之間的協(xié)同合作機制。環(huán)境保護問題本質(zhì)上是經(jīng)濟社會發(fā)展方式的問題，生態(tài)環(huán)境垂管機構(gòu)的工作開展應立足本地區(qū)的建設與發(fā)展，并得到地方政府相應的支持。
因此，在垂管機構(gòu)和地方政府之間進行協(xié)同合作，可以提高組織運轉(zhuǎn)效率，實現(xiàn)二者在生態(tài)環(huán)境事務管理中的相互配合和緊密銜接。在跨流域、跨區(qū)域生態(tài)治理，以及各級生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法等問題上，可以通過建立促進當?shù)丨h(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的政府組織，如生態(tài)環(huán)境保護委員會、生態(tài)文明建設管委會等形式實現(xiàn)垂管機構(gòu)與地方政府之間的協(xié)同合作。
協(xié)同合作機制的建立重在實現(xiàn)二者在生態(tài)環(huán)境管理問題上的議事、協(xié)調(diào)與聯(lián)動，在發(fā)揮垂管部門專業(yè)化優(yōu)勢的同時，提升地方政府的積極性。
遼寧工業(yè)大學副教授薄海對本文亦有貢獻
省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革（以下簡稱環(huán)保垂改）是對地方生態(tài)環(huán)境管理體制的重塑性改革。截至目前，全國31個?。▍^(qū)、市）都已出臺政府部門生態(tài)環(huán)境保護責任分工規(guī)定，各地已實現(xiàn)建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護管理新體制改革目標。如何處理好垂管機構(gòu)與地方政府之間的關系，確保垂改取得實效？就此，本報記者采訪了中央黨校哲學部教授趙建軍。
中國環(huán)境報：請簡單介紹一下環(huán)保垂改的基本情況，還有哪些方面需要改進？
趙建軍：環(huán)保垂改的一項重要功能就是改變環(huán)保管理體制“以塊為主”的運行弊端?？傮w來看，環(huán)保垂改之后地方保護主義對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預明顯減少。
通過環(huán)保垂改，市級生態(tài)環(huán)境部門實行以省級生態(tài)環(huán)境部門為主的雙重管理，縣級生態(tài)環(huán)境部門作為市級相關部門的派出機構(gòu)，在一定程度上解決了環(huán)保干部“站得住頂不住，頂?shù)米≌静蛔 钡碾y題；監(jiān)測事權(quán)“上收”，將“考核誰、誰監(jiān)測”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l考核、誰監(jiān)測”，提高了監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量；執(zhí)法力量“下沉”，加強了市縣生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作，使生態(tài)環(huán)境執(zhí)法行動更加有效。
同時，通過上收市縣兩級生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)察職能，建立了專司“督政”的環(huán)境監(jiān)察體系，強化對市縣兩級黨委政府及其相關部門的監(jiān)督；通過制定黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則等舉措，形成了齊抓共管工作格局。
環(huán)保垂改的目的在于加強對生態(tài)環(huán)境問題的集中管理、調(diào)動地方政府的積極性、實現(xiàn)環(huán)保領域政府管理的創(chuàng)新。但隨著環(huán)保垂改工作向縱深推進，在縣級生態(tài)環(huán)境部門的工作中也逐步暴露出一些操作性難題。
比如，縣級政府無法落實環(huán)保責任，在生態(tài)環(huán)境問題上喪失主動權(quán)；市級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法派出機構(gòu)在縣級執(zhí)法出現(xiàn)一些監(jiān)管空白；市縣兩級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法部門之間出現(xiàn)一定的協(xié)同溝通障礙。
中國環(huán)境報：提升環(huán)保垂改實效的關鍵是什么？
趙建軍：上述問題的形成表面上可以歸結(jié)為環(huán)保垂改帶來的機構(gòu)部門重組、隸屬關系變更等原因。但實際上，地方政府的能動作為才是新舊制度轉(zhuǎn)換過程中的關鍵。應該看到，問題發(fā)生在基層，越到基層越具體，因此破解問題的關鍵也是在基層。
垂直管理不是“包攬”，省市級生態(tài)環(huán)境部門更多的是發(fā)揮監(jiān)督作用，而實際生態(tài)環(huán)境工作的開展還是要依靠縣級政府。國際經(jīng)驗也表明，對于單一制國家的共管性事務，垂直管理也大多是督辦性的。
因此，充分發(fā)揮環(huán)保垂直管理體制有效性的一個思路，就是在生態(tài)環(huán)境領域強化督辦性的垂直管理，而督辦作用的發(fā)揮是以地方政府積極性作為前提的。
從這個意義上說，加強地方政府的作為是提升環(huán)保垂改實效性的關鍵。因此，解決上述問題的關鍵是更好地調(diào)動縣級政府的主動性、能動性。
中國環(huán)境報：針對在基層存在的難題，您有哪些具體建議？
趙建軍：主要有三方面的建議。
一是重視縣級政府在生態(tài)環(huán)境工作上的抓手問題。在環(huán)保垂改工作推進中，既看重“垂”的價值，還要發(fā)揮“管”的作用。
一方面，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)的業(yè)務職能進行垂直，交由省市級部門直接管理。一方面，生態(tài)環(huán)境部門的相關行政管理職能仍歸地方政府，特別是對原來行之有效的一些管理機制，應予以一定程度的延續(xù)。這樣既可以保證監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)的組織獨立性，也能夠賦予地方政府一定的權(quán)力來落實生態(tài)環(huán)保責任。
二是進一步明確“條”與“塊”的職責，處理好垂管機構(gòu)與地方政府的關系。生態(tài)環(huán)境問題與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，也正因為如此，要充分發(fā)揮地方政府對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的支持作用。
生態(tài)環(huán)境部門應該有效理清地方政府和其他負有環(huán)保職責部門的事權(quán)，在“條”上明確職責范圍，在“塊”上強化主體責任，減少職責的交叉和重疊。可以通過細化環(huán)保責任清單，進一步增強地方政府監(jiān)督力量，提升地方政府對于環(huán)境保護的重視程度，在垂管機構(gòu)和地方政府之間形成職能清晰、相互補充的關系，提升地方政府履職過程中的積極性。
三是建立垂管機構(gòu)與地方政府之間的協(xié)同合作機制。環(huán)境保護問題本質(zhì)上是經(jīng)濟社會發(fā)展方式的問題，生態(tài)環(huán)境垂管機構(gòu)的工作開展應立足本地區(qū)的建設與發(fā)展，并得到地方政府相應的支持。
因此，在垂管機構(gòu)和地方政府之間進行協(xié)同合作，可以提高組織運轉(zhuǎn)效率，實現(xiàn)二者在生態(tài)環(huán)境事務管理中的相互配合和緊密銜接。在跨流域、跨區(qū)域生態(tài)治理，以及各級生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法等問題上，可以通過建立促進當?shù)丨h(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的政府組織，如生態(tài)環(huán)境保護委員會、生態(tài)文明建設管委會等形式實現(xiàn)垂管機構(gòu)與地方政府之間的協(xié)同合作。
協(xié)同合作機制的建立重在實現(xiàn)二者在生態(tài)環(huán)境管理問題上的議事、協(xié)調(diào)與聯(lián)動，在發(fā)揮垂管部門專業(yè)化優(yōu)勢的同時，提升地方政府的積極性。
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